皇权与相权的博弈，两千多年来相生相克的一对“冤家”

自秦朝开始，中国便进入了大一统的帝国时代，中间虽有反复，但终究都归于一统。在统一的朝代，最高权力似乎都掌握在皇帝一人之手，生杀予夺，全凭皇帝一人喜怒。而事实并非如此，皇帝虽为最高领袖，但其精力和能力毕竟有限，所以事实上他往往要与他人分享一部分权力。以维持国家的正常运转。承接这部分权力的，通常是宰（丞）相，是故这部分权力称为“相权”。

但对于皇帝来说，自是不愿与人分享权力的，所以皇权不可避免地要与相权发生争夺。可以说，中国两千多年封建政治中的一个重要现象，便是二者的相争史。

图1 历朝皇权与相权的博弈

一、汉武帝：皇权VS相权的1.0版

汉朝自建立伊始，便是一个中央政权比较分散的朝代：与汉高祖刘邦共打天下的能人众多，可以说，作为皇帝的刘邦并不是能力最突出的一个，甚至不是出力最多的一个，所以他不可避免地要分出一部分皇权。这点从西汉朝廷的机构设置上可见一斑：当时的皇帝和丞相各有一个属于自己的类似于“秘书处”的机构，而两边的组织却大小迥异——皇帝身边有六个部门，即“六尚”服务于皇帝身边的各种事务；而丞相这边共有十三个类似的部门，即“十三曹”。由此可见当时的丞相职权之广泛。

到了武帝一朝，情况发生了很大变化，皇权开始“膨胀”：武帝先是创造性地提升了原本只属于“六尚”之一的“尚书台”的权重和地位，使许多政事由尚书台做出决策后再交由皇帝本人裁定。因为尚书台的官员只对皇帝一人负责，而且多从皇帝身边的亲近之人中选拔，故他们与皇帝的利益关联更加紧密，使用起来也更加得心应手。这样一来就绕过了原本负责这块的丞相府，使得相权不断被削弱，而皇权由此加强。

图2 刘彻（公元前156年 －前87年），即汉武帝

这种做法还导致了另一个结果，就是“中（内）外朝廷”之分：由于尚书台的权责不断加强，使得以其为班底、围绕皇帝本人而形成一个“内朝”；而原本由官僚系统选拔上来的那部分官员则称为“外朝”。

但汉武帝的这种做法也产生了新的问题：就是中朝权力的过度膨胀。由于皇权的集中，使得许多事情由皇帝亲自处理，但皇帝本人的精力有限，所以不得不把一些事情交由中朝处理，这有进一步助长了中朝的权力；而中朝里的许多官员都是由“非正常”途径选拔上来，故常常会危及国家治理。这也是为什么两汉会不断出现外戚和宦官轮流把持朝政的原因之一。

因此，虽然汉武帝加强了皇权，但同时又形成了新的“相权”。可以说，这是一个“1.0版本”。

图3 宋太祖（927年－976年），即赵匡胤

二、宋太祖：从“独相”到“群相”

在中国历史上，宋太祖赵匡胤是个十分传奇的人物：他通过“陈桥兵变”当上皇帝，后又通过“杯酒释兵权”解除了内部军事上的隐患。而在对待相权的问题上，他也可谓“另辟蹊径”。

宋太祖的思路就是“分而化之”，即把相权尽量分散，避免其过度集中。具体来说，就是将原属于宰相的行政、军事、财政职权分割开来，从而在实质上削弱了宰相的决策权。

首先，在沿用“三省”体制的基础上，分设中书和枢密院，分别掌控行政决策权和军事管理权。这里重点介绍一下这两个机构。

中书，全称中书门下，为最高行政决策机构，其长官为“同中书门下平章事”，即俗称的“宰相”；后又设“参知政事”，相当于副宰相，并让其与宰相共议政事；而后又要求二者轮流掌管相印，从而避免一人专权而妄为。

图4 北宋专制主义集权官制体系示意图

枢密院，最高军事机构，长官为“枢密使”，另设“枢密副使”若干为副长官。枢密院虽为军事机构，但其正副长官均由文臣担任，与中书无上下级之分，也不一起朝议，而是各自对皇帝负责。从此，宰相不再掌握兵权。

与此同时，宋太祖还设立度支、户部、盐铁“三司”，掌管财政，其长官的地位仅次于副宰相和枢密使，不受宰相直接管辖。

由于“两府三司”的开创性设置，使得相权难以独大，令各个机构互不统属又相互牵制，更便于皇帝掌控。

如果说汉武帝是“架空”宰相而夺权的话，宋太祖则是通过分权来“摊薄”相权。但这种做法同样也有弊端：由于分权导致官僚机构增多，整个官僚队伍迅速膨胀，使得北宋中后期的“三冗”（冗官、冗兵、冗费）问题十分突出，给国家财政背上了沉重的负担，加上与辽、金的数次战争，使整个帝国不堪重负，最终轰然倒塌。

图5 明朝中央集权制

三、明朝：皇权与相权的“拉锯”

明朝最初沿袭元代制度，设中书省，置左、右丞相。洪武十三年（1380年），明太祖朱元璋废中书省和丞相，将中书省之权归于六部。这就相当于把最高决策权又收归于皇帝，使“六部”没有了领导机构，而直接对皇帝本人负责和汇报。也即是说，由皇帝直接掌管六部之事。在这种条件下，皇帝相当于兼任了宰相的职务。至此，皇权政治达到了顶峰。

但明太祖也遇到了和汉武帝同样的问题：军国大事非同儿戏，皇帝即使再能干，也不可能“样样精通”、“面面俱到”。于是，“内阁”制应运而生。

内阁，设于明太祖时期，最初仅是做为顾问机构存在。随着形势的变化，内阁的权力不断增加：明成祖时，内阁开始参预政事，即议事权开始增加；仁宗、代宗时，六部的尚书开始“入阁”，即执行权也归于内阁；明世宗时，更将内阁大学士的朝位班次列于六部尚书之前。至此，原“三省” 中的中书省个尚书省的职权尽属内阁。可以说，内阁就是实际上的宰相，并能对皇帝产生相当大的影响。经过一百多年，明代的相权又“盖过”了皇权。

图6 清朝官制表

四、军机处：皇权顶峰和相权没落

军机处，创设与清朝雍正年间。雍正即位后，有感于年羹尧和隆科多的教训，开始构思创设一个政治机构，这个机构只服务于皇帝，并又皇帝任命。雍正七年，军机处成立。

在军机处成立后，原有的议政王大臣会议、内阁被彻底架空，所有权力集于皇帝之手。军机处的负责人称为军机大臣，由皇帝挑选内阁中的大学士、各部尚书、侍郎等亲信大臣担任。虽然名义上到军机处上班是兼职，但军机大臣都在军机处办公。

自军机处设立后，军国大事概由军机处负责。用兵时，由军机大臣制定战略方针，皇帝批准后，发往前方；前方将领的请示，经由军机处讨论后，奏报皇帝批准，再发往前方。

图7 清朝军机处内景之一

同时，为防止军机大臣独大，军机处亦设军机章京若干。军机章京负责的事务很多，如拟定谕旨、参与案件审理等。其中，拟定谕旨一项堪称要害：一方面，它有利于军机大臣专一于军政事务，提高军机处的工作效率；另一方面，让军机章京参预机要，可以分走一部分军机大臣的权力，避免出现大权独揽的情况。

由于军机处不是正式机构，军机大臣也非正式官职，故其一开始就不具备威胁皇权的基础。同时，只有皇帝最亲信的人才能进入军机处，而军机大臣处理的事务均由皇帝交付，所以他们体现的只能是皇帝本人的意志，而不具备任何主动性。故终大清一朝，从未出现如张居正、王安石般的权臣或名相，即便有权势过人如和珅者，也只是靠讨好、谄媚于皇帝而得势，根本谈不上对皇权的制约。

至此，中国历经两千余年的专制政治达到顶峰，皇权彻底压过了相权。